Порядок внесения изменений в генеральный план в 2024 году

Генеральные планы городов и поселений имеют важное значение для граждан и бизнеса. Они определяют векторы развития градостроительной политики в конкретном населённом пункте в пределах 5, 10 и даже 20 лет.
Зачастую реализация частных интересов сталкивается с запретами, установленными документами территориального планирования. В этом случае закон позволяет изменить генплан и внести в него нужные людям и предпринимателям корректировки.
Наша команда решила создать большой гайд, в котором ответит на вопросы в сфере генеральных планов (далее – «ГП»):

• каковы порядок утверждения, согласования и изменения;
• какие документы нужны для этого;
• какие требования кодекс предъявляет к лицам, которые намерены внести изменения;
• сколько времени потребуется;
• какую роль играют публичные слушания;
• в чем выражается результат и как получить итоговое постановление.

Что такое генеральный план.

Генплан – это документ местного уровня, который регулирует перспективы использования земли в населённом пункте. В текстовой и графической форме отражается, как планируется использовать городскую территорию в перспективе минимум 20 лет:

• новые дороги;
• рекреация (парки, леса, пляжи);
• объекты промышленности;
• жилые кварталы;
• стратегические инженерные коммуникации;
• общественный транспорт.

Генплан как форму реализации территориального планирования не стоит путать с генеральным планом участка, который готовят при строительстве объектов. Названия у актов идентичные. Однако смысл совсем разный. Чтобы понять, как в ближайшее время власти разрешают использовать землю и что можно построить на ней, нужен генплан города.

Порядок изменения генплана.

Вносить изменения приходится, если владельцев недвижимости не устраивает характер использования земли, установленный властями. Как правило, внесение корректировок производится параллельно с Правилами землепользования. К примеру, предприниматель намерен построить магазин. Однако генпланом земля отнесена к транспортной инфраструктуре для создания там новой дороги. 

 
Закон позволяет гражданам и бизнесу ходатайствовать перед администрацией о внесении изменений в генеральный план. Порядок действий следующий и аналогичен процедуре принятия нового ГП:

1. Заполнить заявление в соответствии с требованиями регламента и нашими рекомендациями, описав суть изменений и основания;
2. Подать его в местную администрацию вместе с проектом, подробными обоснованиями и копией правоустанавливающих актов на недвижимое имущество;
3. Дождаться заседания комиссии и принять в ней участие, если это допускает местный административный регламент;
4. Согласовать инициативу на слушаниях, представив общественности доводы о пользе вносимых корректировок;
5. Получить итоговое решение и ознакомиться с обновленной версией генплана.

Однако если в населенном пункте принят Единый документ, объединяющий ПЗЗ и ГП, процедура иная. Она регламентирована постановлением Правительства РФ от 29.06.2023 № 1076.
Граждане лишены права инициативы. Заменить определенные части генплана возможно лишь по желанию региональной комиссии при Правительстве субъекта РФ. По мнению наших юристов, лучший алгоритм действий в этом случае - это подготовка юридически корректных обращений к губернатору и региональным чиновникам. Цель – создание общественного резонанса и убеждение в необходимости изменения.

Изменение зоны в генеральном плане.

Наиболее частая причина, по которой физические и юридические лица намерены внести изменения в генплан, - корректировка функциональной зоны. Законом предусмотрены виды зон, которые регламентируют, как может использоваться территория:

• промышленные;
• многоэтажной застройки;
• индивидуального домостроения;
• транспортной инфраструктуры;
• специальные, куда относятся свалки, кладбища и другие особые объекты.

Если участок заинтересованного лица, на котором находится, к примеру, гостиница, отведен под создание промышленного парка в будущем, возможно доказать нарушение прав землепользователя и внести изменения.
Особенностями корректировки функциональных зон является необходимость:

• в подробном обосновании проекта;
• в доказывании своей позиции при участии в публичных обсуждениях;
• в ссылке на положительные прецеденты по аналогичным случаям в других муниципалитетах;
• в создании инициативной группы жителей и бизнеса, которые будут отстаивать позицию на стороне заявителя.

Изменение границ.

Более редкая категория – это изменение границ населенного пункта в генплане. Это может потребоваться в разных ситуациях:

• пределы города пересекают границы земельного участка, что запрещено законом;
• процедура изменения границ проведена с нарушениями, что доказывает её незаконность (например, перенос поселения из одного муниципалитета в другой может происходить только после народного схода или голосования жителей – ст. 12 ФЗ № 131).

При анализе ситуации необходимо смотреть не только на положения ГрК РФ, но и профильного приказа Минрегионразвития от 26.05.2011 № 244. Он детально раскрывает методику создания генплана.
Далее мы приведем ответы юриста на наиболее распространённые вопросы, и расскажем подробнее про процедуру изменения.

Что входит в состав генерального плана?

Генплан содержит текстовую и графическую информацию и состоит из:

• положения о терр. планировании;
• карт функциональных зон, границ населённых пунктов и будущих объектов местного значения (школ, больниц, парков и т.п.).

В свою очередь, согласно ст. 23 ГрК РФ, положение включает:

• подробные характеристики планируемых объектов;
• описание функциональных зон – для чего они предназначены и что там можно размещать.

Для застройщиков наиболее важная составная часть ГП – это карты. Зачастую намерения строителей не совпадают с видением властей об использовании земли в генплане.
Карта функциональных зон может выглядеть по-разному в зависимости от разработчика и применяемых графических решений. Однако на ней всегда будут:

• стратегические коммуникации (водопроводы, электросети, канализация);
• дороги;
• мусорные полигоны, спортивные сооружения, социальные объекты;
• разделение территории населенного пункта на жилые, промышленные, рекреационные, общественно-деловые и иные кластеры.

К примеру, так выглядит часть карты ФЗ города Саратова. На ней видно, что лесопарк «Кумысная поляна» отнесен к рекреации. Вокруг леса – жилые кварталы (персиковый цвет), коричневые пятна вдоль железной дороги – производственные кластеры. Жёлтые пиктограммы – это социальные и спортивные объекты.

Чем отличается генплан от ПЗЗ, СПОЗУ, ГПЗУ?

В сфере градостроительства многие документы имеют похожее название или служат схожим функциям. Многие путают генеральный план с ПЗЗ, СПОЗУ, градостроительным и мастер планом. С юридической точки зрения это разные акты, которые предназначены для иных целей. Разберем подробнее.
ПЗЗ также служит целям территориального планирования и утверждается применительно ко всему муниципальному образованию. Правила помогают определить, как может использоваться земельный участок в настоящее время: ВРИ, предельные параметры, градостроительные регламенты и т.п. ПЗЗ и генплан взаимодополняют друг друга. 
С 2023 года у местных властей появилась возможность объединить их в один акт – ЕГД. Об этом наши юристы говорили в рамках отдельной публикации:

 
СПОЗУ – это раздел № 2 проекта, который является обязательным при получении разрешения на строительство. Расшифровывается как «схема планировочной организации земельного участка».
Градостроительный план показывает все основные параметры участка, необходимые для создания на нём нового здания или реконструкции существующего. Не является публичным актом и выдается по заявлению землепользователей.
Мастер-план в достаточной степени похож на генеральный. Однако лишь определяет векторы развития муниципалитета, без конкретики и нюансов.

Каковы сроки согласования, утверждения и действия ГП?

Информация в этом блоке относится к принятию нового генплана, а не внесению изменений. Инициатива разработки принадлежит главе местной администрации. Как правило, решение принимается, когда старый документ теряет актуальность или если с момента его утверждения прошло 5 и более лет. 
Средний срок согласования и утверждения нового плана – от нескольких месяцев до 1 года. Всё зависит от:

• времени разработки проекта подрядчиком на основании конкурса;
• длительности общественных обсуждений и объёма предложений от заинтересованных лиц.

Срок действия должен быть не менее 20 лет. На практике новый документ принимается гораздо раньше, чем истекает легитимность старого. Реализация ГП разбивается на очереди. Первоочередные задачи выполняются на горизонте 3-10 лет.
Но не стоит забывать, что зачастую мероприятия генплана носят рекомендательный характер. И нет гарантии, что новая дорога или медицинское учреждение будет построено.

Основания изменений в генплан.

Причины, по которым может быть утверждено постановление об изменении, зафиксированы кодексом в ст. 23-28.1 и судебной практикой:

• нарушение прав собственника недвижимости;
• наличие положений, которые не соответствуют ПЗЗ;
• принято решение о комплексном развитии территории (такие изменения вносятся в упрощённом порядке в течение 3 месяцев).

Среди официального списка легальных оснований нет простого изменения по воле собственника земли. При этом практика показывает, что чиновники зачастую соглашаются на предложенные гражданами и бизнесом инициативы. 

Какие документы нужны.

Ниже приведен общий перечень документов для внесения изменений в генплан:

• заявление заинтересованного лица;
• проект;
• обоснования в текстовой и визуальной форме.

Кроме того, во время организации публичных обсуждений и участия в них придётся готовить промежуточные акты: извещения, пояснительную документацию, протоколы и т.п. Часть из этих бумаг разрабатывается муниципальными властями.
Как правильно заполнить заявление, мы приводили в рамках отдельной статьи в блоге. Там же опубликованы бланк и образец заявления для внесения изменений в генплан:

 
Разберем остальной пакет бумаг.

Проект.

Он представляет собой составленный в свободной форме акт, где описывается подробно суть корректировок: в том числе причина и индивидуальные характеристики участков, которые затронет обновление:

• кадастровые номера;
• площади;
• ФИО и наименование владельцев;
• текущий вид использования;
• функциональная и территориальная зона;
• ЗОУИТ поблизости.

Стоимость разработки проекта изменений в генплан зависит от площади охватываемой территории. Как правило, расчет происходит исходя из количества гектаров и сложности планировки.

Материалы по обоснованию.

Несмотря на то, что обоснования не входят в перечень обязательных к представлению, чиновники принимают итоговое решение преимущественно опираясь на них.
Качественно подготовленные материалы по обоснованию должны включать:

• ссылки на местные и региональные нормативы проектирования;
• Свод правил 42.13330.2016;
• измерения фактических расстояний до инженерных коммуникаций, школ, лечебных учреждений, детских и спортивных площадок;
• приказ Минэкономразвития от 09.01.2018 № 10.

Недавно мы оказывали юридическое сопровождение клиенту, который был намерен построить коттеджный поселок на месте полей в городской черте. Для этого нужно изменить генплан и ПЗЗ. 
В обосновании решающую роль сыграли аргументы о соблюдении градостроительных и санитарных требований к жилым поселкам:

• нормируемое расстояние до школ;
• нехватка жилья и малая плотность населения;
• готовая спортивная инфраструктура;
• обязательство возвести детский городок, проложить дороги и коммуникации.

В результате генеральный план был обновлён.

Публичные слушания и согласительная комиссия.

Процедура, которая ждёт любого желающего изменить ГП, - публичные слушания. Обязанность установлена ст. 5.1 и 9 ГрК. Мероприятие проходит в актовых залах администраций, домах культуры и других помещениях для массовых сборов населения. 
В последнее время слушания заменяют общественными обсуждениями. Юридический статус у них такой же, однако методика проведения иная. Предложения и замечания собираются онлайн, по электронной и бумажной почте. Личной встречи с гражданами и заседания комиссии не происходит.
Приводим краткий порядок проведения:

1. После подачи заявления и анализа приложений происходит извещение граждан о дате и времени очного собрания;
2. Параллельно на сайте мэрии и на стендах в органах власти публикуется проект, текстовые и графические материалы к нему;
3. Устанавливается дата, к которой орган власти собирает мнения от прописанных в этом муниципалитете лиц – позитивно или негативно они высказываются об изменениях;
4. Проводится очная встреча, где происходит публичное обсуждение; инициатору процесса задаются вопросы;
5. Комиссией готовится и подписывается протокол, который публикуется на сайте администрации (в нём только мнения участников, без резолюций и выводов);
6. Формируется итоговое заключение, которое передаётся главе муниципалитета;
7. Подписывается постановление (решение), которым вносятся изменения в существующий генеральный план.

По закону (ст. 28) все вышеуказанные процессы должны завершиться в течение 1 месяца. Фактически они могут растягиваться на несколько месяцев. Срок публичных слушаний зависит от загруженности чиновников, резонансности вопроса и местных особенностей.

Сроки внесения изменений.

Основной вопрос – как долго проходит от подачи заявления до вынесения заключения по слушаниям и подписания итогового решения главой города. 
Максимальный период проведения обсуждений по закону – 1 месяц. Однако, как мы уже отмечали, фактически процедура занимает около полугода. В некоторых случаях она проходит быстрее за счёт быстрой работы чиновников и отсутствия большого числа иных проектов для согласования.

Решение и постановление об изменении.

Прерогатива подписания финального постановления принадлежит главе администрации или населенного пункта. Всё зависит от содержания административного регламента. После проставления подписи уполномоченным лицом поправки в генплан считаются одобренными.
В нашей практике нередки случаи, когда общественные обсуждения проходят довольно быстро, однако финальное постановление долго согласуется мэром. В этом случае может помочь направление письменных запросов с напоминанием о максимальном сроке подписания в 30 дней.

Где посмотреть генплан?

После внесения изменений обновленная версия документации публикуется на официальном сайте населенного пункта. Как правило, это раздел с документами территориального планирования. Чтобы найти его, возможно воспользоваться поиском на портале. 
Выкопировки отдельных частей генерального плана возможно заказать через справку из ИСОГД. Иногда эта услуга платная. Мы рекомендуем работать с онлайн-платформами. На них можно найти и посмотреть нужные участки карт генплана достаточно быстро. Главное – проверить действительность и актуальность. Изменения вносятся довольно часто, и специалисты мэрии не всегда успевают своевременно их публиковать.